Die Regierung tagt – und jeder darf dabei sein

Regierungen treffen sich meist hinter verschlossenen Türen. Nur nicht der Solothurner Regierungsrat. Seine Sitzungen sind öffentlich, das gibt es sonst nirgendwo in Europa. Doch das Demokratiespektakel hat selten Zuschauer. Ein Besuch.

Manchmal ist Regieren nur ein Kreisverkehr. Dann sitzen da die fünf Mächtigsten im Staat und sinnieren über Randsteine in Kreiseln.

Es geht nicht um irgendwelche Kreisel. Die Solothurner Kantonsregierung verhandelt über die beiden Kreisel, die im Ortszentrum von Obergösgen gebaut werden sollen. Auf der Traktandenliste steht das Geschäft mit der Nummer BJD 678: «Kantonaler Erschliessungsplan Oltnerstrasse, Aarauerstrasse, Lostorferstrasse und Schachenstrasse in Obergösgen – Behandlung der Einsprachen», ein übler Wortbandwurm.

Am Morgen, an dem sich Einmaliges ereignet im Rathaus von Solothurn, hängen dicke Wolken über der Stadt. Auf dem Dach der politischen Schaltzentrale baumelt die Kantonsfahne schlaff an ihrem Mast. Die Politik ist zeitig aufgestanden, um acht Uhr geht es los, das Demokratiespektakel kann beginnen. Es ist die sechzehnte Sitzung des Solothurner Regierungsrats in diesem Jahr.

Das Ganze wiederholt sich immer dienstags. Die Regierung tagt, und jeder darf ihr dabei zusehen. In keinem anderen Kanton hat die Bevölkerung dieses Recht. «Öffentlichkeit von Sitzungen der Exekutive» nennt es sich etwas sperrig. Es ist europaweit einzigartig, vielleicht sogar auf der ganzen Welt.

Am massiven Holztisch herrscht eine strikte Sitzordnung
Diese Sitzung wird einiges verraten über die Mechanismen der Regierungsarbeit; darüber, dass es ohne kleine Übereinkünfte keine grossen Weichenstellungen gibt. Sie verrät auch, wie detailverliebt Regieren sein kann. Und sie zeigt, wie das Gebot der Öffentlichkeit an Grenzen stösst. Denn eine Regierungssitzung folgt eigenen Regeln. Langwierig und unübersichtlich.

Im Rathaus führen lange Gänge vorbei an Gemälden und Gewölbeverzierungen, hinter dem Steinernen Saal mit den Ritterrüstungen liegt das Regierungszimmer. Der ganze Raum ist dunkelbraun getäfelt. Geborgenheit in altem Holz. Die goldene Wanduhr tickt, durch die Fenstermalerei fällt fahles Licht. Ein Regierungsrat nach dem anderen betritt das Zimmer, Finanzdirektor Roland Heim kommt mit seiner knautschigen Aktentasche, Landammann Roland Fürst begrüsst seine Kollegen mit Handschlag. Sie lächeln, sie nicken ernst. Die Räte duzen sich, auch während der Sitzung wechseln sie mittlerweile nicht mehr zum formalen Sie. So viel Freiheit muss das Protokoll ertragen.

Am massiven Holztisch herrscht eine strikte Sitzordnung. Zuoberst ist der Platz von Landammann und Baudirektor Roland Fürst (CVP). Zu seiner rechten sitzt Vizelandammann und Bildungsdirektor Remo Ankli (FDP), ihm gegenüber Volkswirtschaftsdirektorin Esther Gassler (FDP). Daneben sind Innendirektor Peter Gomm (SP) und Finanzdirektor Roland Heim (CVP) einander zugewandt. Vor den Räten liegen Bleistifte, Leuchtmarker und Aktenstösse. Am untersten Ende des Tisches sitzt Staatsschreiber Andreas Eng. Die Medienbeauftragte Andrea Affolter hat, sozusagen als Verbindung zur Aussenwelt, in einer Ecke ihr eigenes Pult. Entlang der Wände stehen die Bänke für Besucher.

Das Geschäft muss nicht nochmals breitgewalzt werden
Der Standesweibel serviert Kaffee und Brötchen. Auch die beiden einzigen Besucher, zwei Journalisten, werden bedient. Esther Gassler thront mit durchgedrücktem Rücken auf ihrem Stuhl, Remo Ankli verschraubt die Arme wie Streben am Tisch. Und Roland Fürst eröffnet die Sitzung mit leiser, höflicher Stimme.

Zuerst wird ein Geschäft aus Anklis Bildungsdepartement behandelt. Die Gemeinden sind unzufrieden mit der Finanzierung im Sonderschulbereich. Gemeinsam mit dem Kanton zahlen sie Beiträge für Kinder, die eine Sonderschule besuchen. Doch für die Kommunen gibt es keinen Lastenausgleich. Gerade für kleine Gemeinden könnten die Beiträge rasch zu einer Belastung werden, sagt Ankli und streicht die Blätter vor sich glatt. Die anderen lassen sich informieren, fragen nach. Dank ihrer Unterlagen wissen sie längst, was Sache ist.

Das Geschäft wird nicht mehr breitgewalzt. Die anschliessenden Voten sind so kurz wie eindeutig: «Das ist ein Problem», sagt Fürst. Gassler sekundiert und spricht von einer «happigen Sache», mahnt aber zur Besonnenheit: «Es wird immer schnell nach uns gerufen.» Verschwörerisches Lachen. Dann tut die Regierung das, was sie in solchen Situationen gerne tut: Sie beruft eine Arbeitsgruppe, die Vorschläge für einen Lastenausgleich ausarbeiten soll. Eine Abstimmung ist nicht nötig. Aus den Voten wird die Einigkeit rasch ersichtlich, das Geschäft mit der Nummer DBK 67 ist genehmigt. Nächstes Traktandum.

«Wir versuchen, es so spannend wie möglich zu machen»
Im Regierungszimmer herrscht eine distinguierte, arbeitsame Atmosphäre. Die Traktanden werden mal mit kürzeren, mal mit längeren Wortmeldungen abgehandelt. Manchmal nur durch Nicken. Es ist verpönt, das gleiche Argument zu wiederholen. Sind die Mehrheiten unbestritten, wird nicht lange gefackelt. Die Regierungsräte haben ihre Akten mit den gelben Klebezettelchen griffbereit, Abgearbeitetes befördern sie bisweilen direkt in den Papierkorb.

Auf Computer oder Smartphones verzichten sie. Nur Staatsschreiber Andreas Eng sitzt mit seinem Laptop am Tisch – er führt das Protokoll. Warum untermauern die Regierenden ihre Ausführungen nicht wenigstens mit «Powerpoint»-Folien? Für den Businessmenschen mit seinen endlosen Foliensätzen käme eine Regierungssitzung wohl einem analogen Schock gleich. Doch irgendwie wäre ein Beamer in diesem Raum undenkbar, ja unangebracht.

Ebenso abwegig: lautes Gebrüll oder wütende Zwischenrufe. Nicht nur, dass verbale Entgleisungen eines kollegialen Gremiums nicht würdig sind. Es ist auch das System der Departemente, das Ordnung schafft. Jedes Dossier wird in der zuständigen Behörde vorbereitet. Geschäfte werden «beschlussfähig gemacht», wie es im Jargon heisst, Differenzen in sogenannten Mitberichten aufgegriffen. Der Prozess, bis ein Geschäft besiegelt ist, dauert Monate oder Jahre und ist langwierig, führt dafür am Ende aber selten zu einer Hauruckübung im Regierungsrat.

Trotzdem gibt es sie natürlich, die grossen und grundsätzlichen Debatten. Wenn die Regierung ein millionenschweres Sparpaket schnürt. Wenn sie darüber streitet, was ihr neues Wirtschaftsgesetz umkrempeln wird. Einerlei sind ihre Entscheide, über 2000 pro Jahr, ohnehin nie. Bei manchen Sitzungen weiss man kaum, wo man anfangen soll, weil so viel beschlossen worden ist. Viel Bedeutendes, viel scheinbar Nebensächliches. Andere Sitzungen strotzen nur so vor Routinebeschlüssen.

Demokratie kann anstrengend sein, so wie heute. Gleich zweimal entschuldigt sich Roland Fürst bei den Besuchern. Er hoffe, man habe keine hohen Erwartungen. Die aktuelle Sitzung verspreche nichts Grosses, sagt der Landammann und hebt seine Schultern. «Aber wir versuchen, es so spannend wie möglich zu machen.»

Die Kompetenzen des Regierungsrats greifen tief. In seinem Pflichtenheft steht auch alles, was mit dem Kantonsstrassennetz zu tun hat. Kreisverkehre in Obergösgen zum Beispiel. Das Geschäft mit der Nummer BJD 678.

Roland Fürst, der jetzt als Baudirektor spricht, eröffnet mit den Worten: «Ihr wisst Bescheid.» Stillschweigende Zustimmung. Und als sei es nur zur Sicherheit, tippt Fürst auf die Akten und erinnert daran, dass in der Niederämter Gemeinde das Dorfzentrum umgestaltet werden soll. Dann ist die Rede von «Verkehrsregimes auf der Kantonsstrasse» oder «Ortsbild aufwerten». Es sind Ausdrücke, die Bürokratieunerfahrene abschrecken. Im Kern geht es um zwei Kreisel, 24 und 28 Meter breit, die für einen «optimierten Verkehrsfluss» sorgen sollen.

Tatsächlich muss der Regierungsrat diesmal nur Bürgereinsprachen gegen das Projekt behandeln, fast ein Dutzend, sie drehen sich unter anderem um einen Fussgängerweg. Eine Formsache. Mit den meisten Einsprechern konnten sich die Behörden schon im Vorfeld einigen. Also nimmt Remo Ankli gleich noch einen herzhaften Schluck Kaffee.

Fürst sagt, er habe Verständnis für die Anliegen. Details nennt er keine, steht alles in den Unterlagen. Aber manche der Einsprecher hätten – «um es mal sehr salopp zu formulieren!» – aus ihrer Warte «wohl schon ein wenig die Arschkarte gezogen». Die anderen lachen.

Überzeugungen sind bei einer solchen Sache zweitrangig
Dennoch empfiehlt Fürst seinen Kollegen, die restlichen Einsprachen abzulehnen und einer zumindest teilweise zu entsprechen. So wollen es die detaillierten Papiere, die seine Juristen vorbereitet haben. Nun beginnt die Diskussion. Das heisst, eine richtige Diskussion kommt bei so einer Kreiselgeschichte natürlich nicht zustande. Immerhin kennt Esther Gassler die Strassen Obergösgens aus eigener Erfahrung, «abenteuerlich» sei es dort manchmal.

Schliesslich meldet sich Peter Gomm zu Wort. Seine Kollegen fixieren ihn. Gomm, Sozialdemokrat aus Olten, gilt als politisches Schwergewicht. Seit elf Jahren sitzt er in der Regierung, er ist oberster Sozialdirektor der Schweiz. Es heisst, Gomm sei ein hervorragender Stratege. Er denke vom Ende her, nicht aus der Situation heraus. Heute will er nur, weil es gerade so gut passt, eine «untergeordnete Anmerkung» zu Kreiseln anbringen. «Lediglich einen Hinweis», sagt Gomm. Für Velofahrer könnten die Randsteine in Kreiseln nämlich gefährlich werden. Besonders dann, wenn sie mit den Pedalen an einer hohen Kante hängen bleiben. Alle nicken.

An diesem Tisch werden viele Voten geschwungen, über Grosses und Grundsätzliches. Nun entbrennt eine kurze Konversation über Velofahren in Kreiseln. Überzeugungen sind bei einer solchen Sache zweitrangig, es herrscht Einigkeit. Esther Gassler findet, man müsse die Verkehrsregeln in Erinnerung rufen. Denn was viele nicht wüssten: Velofahrer dürfen in Kreiseln in der Mitte fahren. Darum gebe es nur eines, sagt Gassler – «mit dem Velo selbstbewusst mittendurch».

Die Feststellung für das Protokoll: Geschäft BJD 678 gemäss Antrag beschlossen. Damit endet der öffentliche Teil der Sitzung. Die Besucher werden gebeten, das Zimmer zu verlassen. Ausschreibungen, Aufträge und Personalien diskutiert der Regierungsrat stets hinter verschlossen Türen. «N.Ö.» heisst es dann auf der Traktandenliste, nicht öffentlich.

Von Zeit zu Zeit kommen Pensionierte oder Lernende
Aber was, wenn Kategorien wie öffentlich und nicht öffentlich nur noch auf dem Papier bedeutend sind? Vor dem Regierungszimmer, auf einem schmalen Holztisch mit Leuchte, liegt das dicke Gästebuch. Jeder Besucher muss sich hier eintragen. Zwei Jahrzehnte alt ist der erste Eintrag, doch erst zwei Dutzend Seiten sind gefüllt. Von Zeit zu Zeit kommen Pensionierte oder Lernende aus der Verwaltung, selten Gruppen. Und manchmal verfolgen Bürger, die von einem Geschäft direkt betroffen sind, die Regierungssitzungen.

Somit ist dieses Buch nur der Beweis für das, was Andreas Eng schon vor der Sitzung erklärte: «In der Regel bleibt die Regierung unter sich.» Der Staatschreiber ist so etwas wie ihr historisches Gewissen. Mit dem Öffentlichkeitsprinzip setzt er sich seit Jahren auseinander. Eng erzählt vom radikal-liberalen Geist, der Solothurn im 19. Jahrhundert prägte. Nachdem die konservative Opposition zerschlagen worden ist, haben sich die Liberalen gespalten. Die Bürger wurden dann mit Volksrechten überschüttet.

Aus dieser Zeit stammt auch das Recht, den Regierungssitzungen beizuwohnen. «Wir handhaben das bis heute unkompliziert», sagt Eng. Das geringe Besucherinteresse erklärt er damit, dass viele Routinegeschäfte behandelt werden. Dass es wohl eine gewisse Hemmschwelle gibt, ins Regierungszimmer zu treten. Und, nicht zu vergessen: Dass viele an einem Dienstagmorgen wahrscheinlich anderes zu tun haben, als den Besuch einer Regierungssitzung.

Dabei hätten Besucher nach einer solchen Sitzung viel zu erzählen. Von der Suche nach Kompromissen, von einer Leidenschaft für Inhalte und von zuvorkommenden Standesweibeln. Vielleicht auch davon, wie Landammann Roland Fürst witzelte, die Randsteine in Kreiseln könnten für Velofahrer zu «Fleischbremsen» werden. Und Innendirektor Peter Gomm empört von seinen Akten aufblickte, um Fürst an die Besucher im Regierungszimmer zu erinnern.

Der Zoff um die Kollegialität

Können Regierungsräte bei öffentlichen Sitzungen ihre Meinung frei bilden? Nein, heisst es aktuell aus anderen Kantonen. Alt Regierungsräte sind ebenfalls skeptisch. Wie ein Sonderfall an Grenzen stösst.

Die Sitzungen des Regierungsrats sind öffentlich. Was in Solothurn seit bald 130 Jahren üblich ist, wäre in anderen Kantonen schlicht unvorstellbar. Das führen in diesen Wochen gleich zwei Entscheide vor Augen:

Fall Graubünden: Graubünden wird 2017 das Öffentlichkeitsprinzip bei der Verwaltung einführen – als einer der letzten Kantone. Das beschloss das Kantonsparlament in seiner vergangenen Session. Lange haben sich die Bündner schwergetan mit der Transparenz. Nun sind künftig jeder amtliche Vorgang und jedes Dokument öffentlich, wenn sie nicht im höheren Interesse als geheim klassifiziert werden. Von dieser Regel ausgenommen: die Sitzungen des Regierungsrats. Selbst die Protokolle seiner Verhandlungen sind nur eingeschränkt einsehbar. Gänzlich tabu sind die Abstimmungsverhältnisse. Dass die Regierung gar vor Publikum tagt? Ausgeschlossen. Das Bündner Kantonsparlament diskutierte zwar darüber, und einzelne Parlamentarier verwiesen dabei auf Solothurn. Doch am Ende war man sich einig: Mit öffentlichen Sitzungen könnte das Kollegialitätsprinzip nicht mehr gewahrt werden. Ein Entscheid wird demnach von allen Mitgliedern gegen aussen vertreten, selbst wenn ihre Meinung von jener der Gesamtregierung abweicht.

Fall Zug: Auch in Zug blickten Kantonsräte nach Solothurn, als sie vor drei Jahren für die Einführung des Öffentlichkeitsprinzips stimmten. Der Fraktionschef der Grünen warb bei seinen Kollegen: «In Solothurn sind Regierungssitzungen öffentlich, und der Kanton ist deshalb nicht auseinandergefallen.» Bürgerliche sahen dagegen die freie Willensbildung in Gefahr. Ein CVP-Parlamentarier sprach von «einem fundamentalen Grundsatz». Letztlich war eine deutliche Mehrheit dafür, dass Beschlüsse der Regierung nur eingeschränkt öffentlich sein sollten. Das Öffentlichkeitsgesetz ist mittlerweile in Kraft. Und jetzt hat sich sogar das Zuger Verwaltungsgericht mit den Regierungssitzungen in Solothurn auseinandergesetzt. Ein Bürger beschwerte sich, weil der Regierungsrat sich weigert, seine Stimmverhältnisse offenzulegen. Das Gericht befasste sich ausführlich mit den Gesetzen der anderen Kantone. Nur Solothurn kenne die «Öffentlichkeit von Sitzungen der Exekutive». Ansonsten werde das Kollegialitätsprinzip jedoch überall hochgehalten. Und das finden die Richter auch gut so. Die Kollegialität erfordere eine «besondere Sorgfalt» mit der Öffentlichkeit von Regierungssitzungen, heisst es in ihrem kürzlich publizierten Urteil. Darin kommen die Richter zum Schluss: Stimmverhältnisse müssen nicht öffentlich gemacht werden. Denn das Stimmgeheimnis in kollegialen Behörden sei «einer der zentralen Werte des schweizerischen Rechtssystems».

«Führt rasch zu Turbulenzen»
Was sollen Solothurner nun damit anfangen? Die Öffentlichkeit der Sitzungen wird hier kaum je infrage gestellt. Am Ende müssen alle hinter einem Beschluss der Regierung stehen. Daran erinnert der frühere CVP-Regierungsrat Walter Straumann. Doch mit dem Solothurner System sei das in der Praxis nicht immer ganz so leicht. Denn im Grunde, sagt der langjährige Baudirektor, lasse sich das Kollegialitätsprinzip mit dem Öffentlichkeitsprinzip bei Sitzungen nicht vereinbaren. «Wer die Meinung eines Regierungsrats zu einem Geschäft wissen will, kann die Sitzung mitverfolgen. Wird das Stimmverhalten dann jedoch einmal breitgestreut, führt das rasch zu Turbulenzen.»

Straumann spricht von einer Gratwanderung. Mit den Parteien gebe es ein stillschweigendes Abkommen, wonach sie in der Regel auf Sitzungsbesuche verzichten. Ein Gentlemen-Agreement. Nur schon das Wissen darum, dass Besuche möglich wären, entfalte eine Wirkung. Oder in den Worten eines weiteren alt Regierungsrats, der sich nicht namentlich zitieren lassen will: «Solange man mit dem Regierungsrat zufrieden ist, lässt man ihn während seinen Sitzungen in Ruhe.» So sei auch die freie Meinungsbildung nicht bedroht.

Plan B bei Besuchern
Trotz aller Zweifel ist für die alt Regierungsräte klar, dass die «Öffentlichkeit von Sitzungen der Exekutive» nicht angetastet werden sollte. Allein schon aus historischen Gründen. Und weil der Abbau von Transparenz kaum gut ankommt. Das Prinzip sei zwar folkloristisch angehaucht, sagt Straumann. «Aber gerade die Begegnung mit Leuten, die von Entscheiden direkt betroffen sind, kann Vertrauen schaffen.»

Die beiden Ex-Regierungsmitglieder wissen genau: Die Solothurner Regierung hat so etwas wie einen Plan B, falls sich vor einer Sitzung wirklich mal wieder Besuch ankündet. Heikle Geschäfte werden bisweilen verschoben – und an einem anderen Tag kurzfristig erneut traktandiert.

(Erschienen in der Solothurner Zeitung vom 17. Juni 2016; Anzeigefoto: Hanspeter Bärtschi/az)

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